Project Financing

LA REALIZZAZIONE DI PARCHEGGI PUBBLICI O DI USO PUBBLICO TRAMITE IL CONCORSO DI RISORSE PRIVATE

La realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità (rientrano, tra queste, i parcheggi), mediante l’apporto, totale o parziale, di risorse private è regolato, in termini innovativi anche rispetto al passato, dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. 50/2016 e ss.mm.ii.), con il quale sono state recepite le Direttive UE 23, 24 e 25 del 2014.

In Italia, gli strumenti a disposizione delle amministrazioni pubbliche per la realizzazione di parcheggi sono l’appalto e la concessione. Com’è noto, l’appalto pone interamente a carico dell’ente pubblico i costi di progettazione e di realizzazione, mentre la concessione (di progettazione, costruzione e gestione) prevede che l’opera sia realizzata, in tutto o in buona parte, con l’apporto di capitali privati. Il nuovo Codice, per altro, prevedendo l’obbligo di appaltare i lavori sulla base del progetto esecutivo e il sostanziale divieto di appalto integrato (progettazione ed esecuzione), ha aggravato, di fatto, i costi e il “peso” in capo agli enti pubblici delle attività propedeutiche alla realizzazione di opere pubbliche.

Dato che i parcheggi pubblici o a uso pubblico, soprattutto se allocati in strutture multipiano interrate o in elevazione, richiedono investimenti di una certa entità, la limitata disponibilità di finanziamenti pubblici da parte delle amministrazioni locali comporta, quasi sempre, che la loro realizzazione mediante appalto, pur trattandosi a tutti gli effetti di opere di pubblica utilità, venga posposta rispetto a quella di altre opere ritenute più urgenti. Ne consegue che, il ricorso totale o parziale all’iniziativa e ai capitali privati può consentire il superamento di quest’ostacolo e, in effetti, ha permesso, negli anni recenti, la realizzazione di un numero significativo di parcheggi.

Ovviamente, il concorso di risorse private è fattibile “se e in quanto” l’opera sia in grado di generare flussi di cassa, tali da consentire il recupero degli investimenti effettuati (sia quelli iniziali, sia quelli in corso di concessione) e la remunerazione del capitale investito.

In linea generale, le concessioni si basano su due presupposti essenziali e caratterizzanti:

• il rischio operativo in capo al concessionario;
• l’equilibrio economico-finanziario.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici, in coerenza con la precedente normativa, prevede due tipologie di concessione:

• la concessione di lavori che potremmo definire “classica” (Articoli 164 e seguenti);
• la concessione affidata con il sistema della finanza di progetto o project financing (Articoli 183 e seguenti).

LA CONCESSIONE DI LAVORI

L’Art. 3, comma 1, lettera uu) del Codice definisce la concessione di lavori come un contratto a titolo oneroso per l’esecuzione di lavori ovvero per la progettazione esecutiva e l’esecuzione ovvero per la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione il cui corrispettivo consiste unicamente nel diritto di gestire le opere o in tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione.

Contestualmente, l’Art. 3, comma 1, lettera fff) definisce l’equilibrio economico e finanziario come contemporanea presenza di condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, intendendosi con la prima la capacità del progetto di creare valore nell’arco di efficacia del contratto e di generare un livello di redditività adeguato per il capitale investito; con la seconda la capacità del progetto di generare flussi di cassa sufficienti a garantire il rimborso del finanziamento.

La concessione di lavori trova, poi, la sua articolata regolazione nell’Art. 165 (Rischio ed equilibrio economico-finanziario nelle concessioni), di cui si riportano gli aspetti essenziali.

Comma 1. Nei contratti di concessione la maggior parte dei ricavi di gestione del concessionario proviene dalla vendita dei servizi resi al mercato. Tali contratti comportano il trasferimento al concessionario del rischio operativo riferito alla possibilità che, in condizioni operative normali, le variazioni relative ai costi e ai ricavi oggetto della concessione incidano sull’equilibrio del piano economico finanziario. Le variazioni devono essere, in ogni caso, in grado di incidere significativamente sul valore attuale netto dell’insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi del concessionario.

Comma 2. L’equilibrio economico-finanziario rappresenta il presupposto per la corretta allocazione dei rischi di cui al precedente comma 1. Ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio, in sede di gara l’amministrazione aggiudicatrice può stabilire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico ovvero nella cessione di beni immobili. In ogni caso, l’eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non può essere superiore al trenta quarantanove per cento del costo dell’investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari.

Comma 3. La sottoscrizione del contratto di concessione può avvenire solamente a seguito della approvazione del progetto definitivo e della presentazione di idonea documentazione inerente il finanziamento dell’opera. Al fine di agevolare l’ottenimento del finanziamento dell’opera, i bandi e i relativi allegati, ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico- finanziario sono definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità, intendendosi per tali la reperibilità sul mercato finanziario di risorse proporzionate ai fabbisogni, la sostenibilità di tali fonti e la congrua redditività del capitale investito.

Comma 4. Il bando può prevedere che l’offerta sia corredata dalla dichiarazione sottoscritta da uno o più istituti finanziatori di manifestazione di interesse a finanziare l’operazione, anche in considerazione dei contenuti dello schema di contratto e del piano economico-finanziario.

Comma 5. L’amministrazione aggiudicatrice prevede nel bando di gara che il contratto di concessione stabilisca la risoluzione del rapporto in caso di mancata sottoscrizione del contratto di finanziamento, nonché di mancato collocamento delle obbligazioni emesse dalle società di progetto di cui all’articolo 185, entro un congruo termine fissato dal bando medesimo, comunque non superiore a diciotto mesi, decorrente dalla data di sottoscrizione del contratto di concessione. Nel caso di risoluzione del rapporto ai sensi del primo periodo e del comma 3, il concessionario non avrà diritto ad alcun rimborso delle spese sostenute, ivi incluse quelle relative alla progettazione definitiva.

Comma 6. Il verificarsi di fatti non riconducibili al concessionario che incidono sull’equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione da attuare mediante la rideterminazione delle condizioni di equilibrio. La revisione deve consentire la permanenza dei rischi trasferiti in capo all’operatore economico e delle condizioni di equilibrio economico finanziario relative al contratto.

L’Art. 168 (Durata delle concessioni) supera il concetto di durata predeterminata della concessione, ancorandola alle caratteristiche proprie del relativo oggetto.

Comma 1. La durata delle concessioni è limitata ed è determinata nel bando di gara dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore in funzione dei lavori o servizi richiesti al concessionario. La stessa è commisurata al valore della concessione, nonché alla complessità organizzativa dell’oggetto della stessa.

Comma 2. Per le concessioni ultraquinquennali, la durata massima della concessione non può essere superiore al periodo di tempo necessario al recupero degli investimenti da parte del concessionario individuato sulla base di criteri di ragionevolezza, insieme ad una remunerazione del capitale investito, tenuto conto degli investimenti necessari per conseguire gli obiettivi contrattuali specifici come risultante dal piano economico-finanziario. Gli investimenti presi in considerazione ai fini del calcolo comprendono quelli effettivamente sostenuti dal concessionario, sia quelli iniziali sia quelli in corso di concessione.

Il nuovo Codice ha introdotto anche norme più stringenti in tema di modifica dei contratti di concessione durante il periodo di efficacia, allo scopo di limitare e prevenire eventuali abusi.

In particolare, l’Art. 175 (Modifica dei contratti durante il periodo di efficacia) limita le possibilità di modifica a circostanze e casi ben precisi (modifiche già previste nei documenti di gara; lavori o servizi supplementari divenuti necessari e non inclusi nella concessione iniziale, ove un cambiamento di concessionario risulti impraticabile per motivi economici o tecnici; modifiche per circostanze non prevedibili con l’ordinaria diligenza che non alterino la natura generale della concessione; ristrutturazioni societarie; modifiche inferiori alla soglia comunitaria e al dieci per cento della concessione iniziale). La ratio della norma, in sostanza, è di evitare comportamenti che possano eludere le disposizioni del Codice o introdurre a posteriori modifiche dell’equilibrio economico-finanziario a favore del concessionario.

L’Art. 176 (Cessazione, revoca d’ufficio, risoluzione per inadempimento e subentro) regola i casi di revoca, risoluzione e subentro, individuandone espressamente le fattispecie (mancanza di requisiti generali in capo al concessionario; violazione del diritto dell’Unione europea nelle procedure di affidamento; modifiche che avrebbero richiesto una nuova procedura di aggiudicazione).

Va aggiunto che, qualora la concessione sia risolta per inadempimento della amministrazione aggiudicatrice ovvero quest’ultima revochi la concessione per motivi di pubblico interesse spettano al concessionario:

1. a) il valore delle opere realizzate più gli oneri accessori, al netto degli ammortamenti, ovvero, nel caso in cui l’opera non abbia ancora superato la fase di collaudo, i costi effettivamente sostenuti dal concessionario;
   b) le penali e gli altri costi sostenuti o da sostenere in conseguenza della risoluzione, ivi inclusi gli oneri derivanti dallo scioglimento anticipato dei contratti di copertura del rischio di fluttuazione del tasso di interesse;
   c) un indennizzo a titolo di risarcimento del mancato guadagno pari al 10 per cento del valore delle opere ancora da eseguire ovvero, nel caso in cui l’opera abbia superato la fase di collaudo, del valore attuale dei ricavi risultanti dal piano economico-finanziario allegato alla concessione per gli anni residui di gestione.

Qualora, invece, la concessione sia risolta per inadempimento del concessionario trova applicazione l’articolo 1453 del codice civile. In questo caso, gli enti finanziatori, ivi inclusi i titolari di obbligazioni e titoli analoghi emessi dal concessionario possono indicare un operatore economico che subentri nella concessione, avente caratteristiche tecniche e finanziarie corrispondenti o analoghe a quelle previste nel bando di gara o negli atti in forza dei quali la concessione è stata affidata. L’operatore economico subentrante deve assicurare la ripresa dell’esecuzione della concessione e l’esatto adempimento originariamente richiesto al concessionario sostituito entro il termine indicato dalla stazione appaltante.

Precisato che la soglia di rilevanza comunitaria anche per le concessioni (Art. 35) è fissata in € 5.548.000, l’affidamento della concessione avviene mediante gara con procedura aperta (Art. 60 che prevede la pubblicazione di un bando aperto alla partecipazione di tutti i concorrenti in possesso dei requisiti) o ristretta (Art. 61che prevede la qualificazione preventiva dei concorrenti in base ai requisiti del bando), utilizzando il criterio selettivo dell’offerta economicamente più vantaggiosa (Art. 95, comma 2) e ponendo a base di gara, di solito, un progetto di fattibilità tecnica ed economica (Art. 23, commi 5 e 6), già predisposto dalla stazione concedente (oppure, qualora disponibili, un progetto definitivo o esecutivo, rispettivamente Art. 23, commi 7 e 8).

I concorrenti devono presentare offerte corredate da eventuali proposte tecniche migliorative, bozza di convenzione, piano economico-finanziario asseverato, caratteristiche del servizio e della gestione.

Alla gara possono partecipare imprese di costruzione che posseggano anche i requisiti del concessionario o soggetti in possesso dei “soli” requisiti del concessionario. Le prime potranno anche eseguire con propria organizzazione i lavori per cui dispongano delle necessarie qualificazioni, mentre i secondi dovranno appaltare l’esecuzione dei lavori secondo procedure a evidenza pubblica.

Va precisato che i requisiti del concessionario (in attesa del DM previsto dall’Art. 82, comma 3, che dovrebbe promuovere un nuovo sistema di qualificazione delle imprese) sono ancora quelli previsti dall’Art. 95 del DPR 207/2010:

1- fatturato medio negli ultimi cinque anni non inferiore al dieci per cento dell’investimento;

2-capitale sociale non inferiore a un ventesimo dell’investimento;

3-svolgimento negli ultimi 5 anni di servizi affini per un importo medio non inferiore al cinque per cento dell’investimento;

4-svolgimento negli ultimi cinque anni di almeno un servizio affine per un importo medio pari almeno al due per cento dell’investimento.

E’ prevista, inoltre, la possibilità di incrementare da 1,5 a 3 volte i requisiti 1 e 2, in alternativa ai requisiti 3 e 4.

Gli elementi di valutazione delle offerte fanno riferimento, di norma, ai seguenti criteri:
• il prezzo (di cui all’Art. 165, comma 2);
• la qualità e il pregio tecnico dell’opera progettata;
• le caratteristiche estetiche e funzionali;
• le caratteristiche ambientali;
• il costo di utilizzazione e manutenzione;
• l’eventuale canone di concessione riconosciuto all’ente pubblico;
• il termine di consegna o di esecuzione dei lavori;
• la durata della concessione;
• le modalità di gestione, il livello e i criteri di aggiornamento delle tariffe da praticare all’utenza.

Il prezzo di cui all’Art. 165, comma 2, può anche essere zero oppure può consistere, nel caso dei parcheggi, nella concessione del diritto di superficie su posti auto “privati” da cedere a terzi per un periodo determinato

Negli ultimi tempi, sempre maggiore importanza viene assegnata all’applicazione dei cosiddetti “criteri ambientali minimi”, nell’ambito del cosiddetto “Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della pubblica amministrazione – Piano di Azione Nazionale sul Green Public Procurement”, adottato con DM 11 aprile 2008 e aggiornato con successivo DM 10 aprile 2013, di cui sono stati emanati diversi provvedimenti attuativi, riguardanti acquisti, progettazione, costruzione e ristrutturazione di edifici. In pratica, l’Art. 34 del nuovo Codice obbliga le stazioni appaltanti a inserire nella documentazione progettuale e di gara le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei C.A.M. via via adottati con decreti del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Attraverso la propria offerta, il concorrente si impegna, qualora risultasse aggiudicatario della concessione, a predisporre le fasi di progettazione richieste per l’intervento, che dovranno essere approvate dall’amministrazione concedente, a costruire l’opera con le risorse finanziarie dichiarate, fatti salvi eventuali contributi pubblici previsti come prezzo, a garantire il collaudo dell’opera da parte di tecnici qualificati, indicati dall’amministrazione concedente, secondo le modalità stabilite nel bando di gara, a gestire l’opera con le modalità e per il numero di anni indicati nell’offerta presentata, a effettuare i necessari interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria. Al termine del periodo di concessione, l’opera rientra nella piena disponibilità o proprietà del concedente che potrà decidere di gestirla in proprio o, come più spesso accade, affidarne la gestione, tramite gara pubblica, a soggetti privati (tra i quali può essere incluso, con un nuovo contratto, il precedente gestore).

Il concessionario dovrà prestare la cauzione definitiva (Art. 103) pari al dieci per cento dell’importo contrattuale e, dalla data d’inizio della gestione, un’ulteriore garanzia pari al dieci per cento del costo annuo operativo di esercizio.

Va evidenziato, altresì, che l’Art. 184 prevede la facoltà del concessionario (o l’obbligo, in caso di previsione espressa del bando di gara) di costituire una società di progetto, in forma di società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile, la cui dotazione minima di capitale sociale è indicata nel bando di gara.

La società così costituita diventa la concessionaria, subentrando nel rapporto di concessione, senza necessità di approvazione o autorizzazione. Tale subentro, inoltre, non costituisce cessione di contratto. In altri termini, la società di progetto diventa concessionaria a titolo originario w sostituisce l’aggiudicatario in tutti i rapporti con l’amministrazione concedente. Tuttavia, nel caso di versamento di un prezzo in corso d’opera da parte della pubblica amministrazione, i soci della società restano solidalmente responsabili con la società di progetto per l’eventuale rimborso del contributo percepito. In alternativa, la società di progetto può fornire garanzie bancarie e assicurative liberando in tal modo i soci. Le suddette garanzie cessano alla data di emissione del certificato di collaudo dell’opera. Il contratto di concessione stabilisce, altresì, le modalità per l’eventuale cessione delle quote della società di progetto, fermo restando che i soci che hanno concorso a formare i requisiti di qualificazione sono tenuti a partecipare alla società e a garantire il buon adempimento degli obblighi del concessionario sino alla data di emissione del certificato di collaudo dell’opera. L’ingresso nel capitale sociale della società di progetto e lo smobilizzo delle partecipazioni da parte di banche e altri investitori istituzionali che non abbiano concorso a formare i requisiti di qualificazione possono, invece, avvenire in qualsiasi momento.

Può essere utile, infine, richiamare gli Articoli 185 (Emissione di obbligazioni e di titoli di debito da parte delle Società di progetto) e 186 (Privilegio sui crediti) che tendono ad agevolare gli operatori privati che “si cimentino” nel campo delle concessione, diversificando le fonti di finanziamento e incrementando i livelli di garanzia per i soggetti finanziatori.

In particolare, l’Art. 186 prevede che i crediti dei soggetti che finanzino o rifinanzino, a qualsiasi titolo, anche tramite la sottoscrizione di obbligazioni e titoli similari, la realizzazione di lavori pubblici, di opere di interesse pubblico o la gestione di pubblici servizi abbiano privilegio generale sui beni mobili, ivi inclusi i crediti, del concessionario e delle società di progetto.

Il nuovo Codice prevede anche altri strumenti per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, alternativi all’appalto, quali: il contratto di partenariato pubblico-privato in senso proprio (Art. 180), la locazione finanziaria (Art. 187), il contratto di disponibilità (Art. 188) che trovano scarsa applicazione nel settore dei parcheggi. In quest’ultimo, qualora le strutture siano già disponibili, anche a seguito di interventi di ammodernamento, può trovare applicazione l’istituto della concessione di servizi, definita, all’Art. 3, comma 1, lettera vv) come contratto a titolo oneroso per la fornitura e la gestione di servizi diversi dall’esecuzione di lavori, dietro riconoscimento a titolo di corrispettivo unicamente del diritto di gestire i servizi o di tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione.

La concessione di servizi è regolata, in pratica, dalle stesse disposizioni della concessione di lavori, differendo da questo, come contenuto, per il fatto che l’oggetto prevalente del contratto risiede nella gestione del servizio, anche quando siano previste “modeste” opere di adeguamento. Si potrebbe affermare che, mentre nella concessione di lavori la gestione delle opere realizzate ne costituisce il corrispettivo e, quindi, la gestione è “strumentale” a queste ultime, nella concessione di servizi sono gli eventuali interventi necessari a rendere più efficiente la gestione a essere “strumentali” a quest’ultima. Gli enti locali ricorrono alla concessione di gestione quando ritengano l’organizzazione di un soggetto privato possa garantire, a precise condizione regolamentate nella convenzione, maggior efficienza e qualità del servizio rispetto a una gestione strettamente pubblica.

LA FINANZA DI PROGETTO

Dopo diverse “sperimentazioni” che hanno comportato aggiustamenti e messe a punto delle normative di riferimento, il nuovo Codice dei contratti pubblici sembra essere pervenuto a una definizione chiara dei contenuti e delle modalità di affidamento delle concessioni, tramite lo strumento del project financing (Articolo 183).

Prima di procedere a un esame approfondito della normativa nella sua formulazione in vigore dall’aprile 2016, si ritiene opportuno presentare un quadro sintetico del project financing, come viene comunemente inteso nella sua originaria accezione, diffusa in tutto il mondo.

Il project financing come strumento di tipo anglosassone

Il vero project financing di tipo anglosassone consiste nell’impostazione e nella messa a punto di un’operazione economico-finanziaria – comprendente la progettazione, la costruzione e la gestione di uno o più interventi – e nel suo finanziamento mediante la predisposizione di un piano economico-finanziario che dimostri al soggetto finanziatore come il servizio del debito possa essere garantito dai flussi di cassa che la gestione dell’opera produce per un numero determinato di anni, valutando i rischi a cui si espone il finanziatore e limitandoli adeguatamente. Ovviamente, il soggetto promotore dovrà assumersi la sua parte di rischio (equity), anche per dimostrare la propria fiducia nella fattibilità del progetto.

In sintesi, gli elementi caratterizzanti il project financing in senso proprio sono:

• l’autonoma capacità del progetto di generare, attraverso la gestione, flussi di cassa idonei a coprire i costi d’investimento e i costi operativi, a rimborsare il debito, a remunerare il capitale di rischio;
• la separazione giuridica ed economico-patrimoniale tra il progetto e i soggetti che lo promuovono, attraverso la costituzione di una società di scopo (società di progetto o Special Vehicle Purpose – S.V.P.).

In questo modo, i flussi di cassa e gli asset del progetto vengono “isolati” dalle altre attività dei soggetti promotori, con la duplice conseguenza che questi ultimi assumono “soltanto” i rischi propri dell’iniziativa (mantenendo inalterata la loro capacità d’indebitamento), mentre gli enti finanziatori vedono rafforzate le garanzie di restituzione dei crediti erogati.

È evidente come i soggetti maggiormente coinvolti nell’operazione siano due: l’imprenditore che ha l’idea, la sviluppa, ne mette a punto tutti i dettagli relativi alle varie fasi, quantificando le risorse economiche necessarie per ciascuna fase e apportando capitale proprio (equity) e il soggetto finanziatore che eroga le ulteriori risorse necessarie all’equilibrio economico-finanziario, garantendosi in merito al ritorno del capitale e dei relativi interessi. Il primo soggetto viene di solito indicato col termine inglese promoter, mentre il secondo è il moneylender (prestatore di denaro).

Nelle operazioni di project financing entra in gioco, ovviamente, anche un terzo soggetto, l’ente pubblico concedente, cui spetta il ruolo di promuovere o valutare l’interesse pubblico della proposta, gestire le procedure di affidamento della concessione, controllare l’adempimento dei successivi obblighi contrattuali. A volte, per la verità, può essere presente un ulteriore soggetto, nella figura del gestore che garantisce efficienza alla gestione e, in alcuni, casi, anche

Come già evidenziato nell’ambito della classica concessione di lavori, anche nel project financing, tuttavia, l’ente pubblico può assumere un ruolo più rilevante (l’apporto di risorse pubbliche), laddove l’opera (che, in questo caso, viene definita “tiepida”, a fronte delle opere cosiddette “calde”, cioè in grado di autofinanziarsi) non sia capace di produrre reddito sufficiente, per l’entità degli investimenti richiesti a livello di costruzione e/o per l’imposizione di tariffe di maggior favore per l’utenza.

La finanza di progetto dall’Art. 183 del Codice dei contratti

L’Art. 183 prevede una serie di procedure di gara specifiche per l’aggiudicazione di una concessione relativa alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, in alternativa a quelle previste dagli Articoli 164 e seguenti, precedentemente citati. La differenza sostanziale consiste nella possibilità, per un operatore, privato di presentare proposte per la realizzazione in concessione di opere che non siano ricomprese negli strumenti di programmazione triennale dell’ente pubblico (comma 15), a integrazione della procedura ordinaria di iniziativa pubblica (comma 1).

Esaminiamo, nel dettaglio, la normativa che regola le procedure di affidamento e attuazione delle concessioni in PF.

PF su iniziativa dell’ente pubblico

I commi da 1 a 14 dell’Art. 183 riguardano il PF su iniziativa dell’ente pubblico, per opere pubbliche o di pubblica utilità, ricomprese negli strumenti di programmazione, in alternativa alla concessione di lavori classica, di cui all’Art. 164. Se l’opera, infatti, è finanziabile, in tutto o in parte, con risorse private, l’ente pubblico può promuovere l’affidamento di una concessione, ponendo a base di gara un progetto di fattibilità tecnica ed economica e richiedendo ai concorrenti di presentare offerte (comma 9), corredate da:

• un progetto definitivo;
• una bozza di convenzione;
• un piano economico-finanziario asseverato da soggetti autorizzati e comprensivo del rimborso delle spese sostenute per la redazione del progetto di fattibilità e per la predisposizione dell’offerta (queste ultime nella misura massima del 2,5% del valore dell’investimento;
• un programma di gestione, con le caratteristiche del servizio;
• la comprova del coinvolgimento nel progetto di uno o più istituti finanziari;
• una garanzia pari al 2% (cauzione provvisoria), nonché un’ulteriore garanzia pari al 2,5% del valore dell’investimento.

Le offerte saranno valutate secondo il citato criterio dell’offerta economicamente vantaggiosa (estendendo la valutazione alla qualità del progetto definitivo presentato, al valore economico e finanziario del piano, al contenuto della bozza di convenzione), allo scopo di formulare una graduatoria e nominare “promotore” il miglior offerente.

La proposta di quest’ultimo viene posta in approvazione, presentandosi due alternative:

• il progetto non necessita di modifiche oppure il promotore accetta di apportare le modifiche richieste e, allora, si procede all’affidamento della concessione;
• il progetto necessita di modifiche e il promotore ritiene di non accettarle, nel qual caso è facoltà dell’amministrazione richiedere ai concorrenti successivi l’accettazione di tali modifiche, affidando la concessione al concorrente che accetti le condizioni proposte al promotore e da questi rifiutate.

Qualora, comunque, risultasse aggiudicatario un soggetto diverso dal promotore, quest’ultimo avrà diritto a un rimborso spese, a carico dell’aggiudicatario, nella citata misura massima del 2,5%.

Alle procedure possono partecipare soggetti in possesso dei requisiti del concessionario (oltre che dei requisiti di ordine generale di cui all’Art. 80), anche associando o consorziando altri soggetti.

Il concessionario dovrà, poi, prestare la cauzione definitiva (Art. 103) pari al dieci per cento dell’importo contrattuale e, dalla data d’inizio della gestione, un’ulteriore garanzia pari al dieci per cento del costo annuo operativo di esercizio.

Va evidenziato come la nuova normativa abbia opportunamente superato l’opzione della doppia gara, prevista dal precedente Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. 163/2006).

PF su iniziativa privata

Il comma 15 del medesimo Art. 183 regola, invece, le proposte di PF, presentate da soggetti privati per la realizzazione in concessione di PF di opere pubbliche o di pubblica utilità, non ricomprese negli strumenti di programmazione.

In questo caso, è un operatore privato che, con debita motivazione, può presentare all’ente pubblico una proposta, corredata dal progetto di fattibilità tecnica ed economica, da una bozza di convenzione, dalla specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, dalla garanzia provvisoria nella misura del 2%, dall’impegno a presentare (in caso d’indizione della successiva gara) l’ulteriore garanzia nella misura del 2,5%, dall’autodichiarazione in ordine al possesso dei requisiti per l’affidamento di concessioni.

Ricevuta la proposta, l’ente pubblico, entro il termine tassativo di tre mesi, deve valutare la fattibilità della proposta, anche richiedendo al proponente modifiche necessarie all’approvazione della stessa. Se il proponente rifiuta di apportare le modifiche richieste, la proposta viene rigettata. In caso di accettazione, il progetto viene inserito negli strumenti di programmazione e posto in approvazione secondo le procedure di approvazione dei progetti. Il proponente è tenuto ad apportare eventuali, ulteriori modifiche richieste in tale fase, sapendo che, in difetto, il progetto s’intenderà non approvato.

Il progetto di fattibilità (finalmente!) approvato viene posto a base di una gara, alla quale è invitato anche il proponente che, tuttavia, beneficerà di un diritto di prelazione. Nel bando, l’amministrazione può richiedere a tutti i concorrenti di presentare eventuali varianti al progetto. Le offerte dovranno essere corredate dalla “solita” documentazione (bozza di convenzione, piano economico-finanziario asseverato, specificazione delle caratteristiche del servizio di gestione, garanzie, eventuali varianti al progetto) e saranno valutate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Qualora, all’esito della procedura, il promotore non risultasse aggiudicatario, lo stesso potrà esercitare il diritto di prelazione, entro quindici giorni dalla comunicazione dell’intervenuta aggiudicazione a favore di altro concorrente, impegnandosi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali sulla base delle medesime condizioni dell’aggiudicatario. In tal caso, il promotore dovrà rimborsare all’aggiudicatario originario le spese per la predisposizione dell’offerta, nel limite del 2,5%. Qualora, invece, il promotore non esercitasse il diritto di prelazione, sarà l’aggiudicatario a dover rimborsare al promotore le spese di cui sopra.

Le proposte di cui al comma 15 possono essere presentate da soggetti in possesso dei requisiti del concessionario, nonché da soggetti con i requisiti per partecipare procedure di affidamento di contratti pubblici anche per servizi di progettazione, eventualmente associati o consorziati con enti finanziatori e con gestori di servizi. Tuttavia, i concorrenti che partecipano alla gara promossa a valle della presentazione di una proposta, devono possedere, compreso il promotore, i requisiti del concessionario.

Il concessionario dovrà, poi, prestare le già citate garanzie definitiva e sulla gestione.

Norme comuni applicabili alle concessioni in PF

Alle concessioni in PF si applicano anche le norme di cui agli Articoli:

• 184 (Società di progetto);
• 185 (Emissione di obbligazioni e di titoli di debito da parte delle Società di progetto);
• 186 (Privilegio sui crediti).