In Italia, la realizzazione di oltre l’80% dei parcheggi pubblici in struttura già ultimati o in corso di costruzione è stata resa possibile dal ricorso all’iniziativa ed ai capitali privati, mediante i due principali strumenti di partenariato pubblico-privato previsti dal nostro ordinamento: la concessione ed il suo derivato denominato project financing.
Già a partire dal 1990 erano state indette in alcune città gare di concessione per la realizzazione di parcheggi in attuazione dell’art. 5 della legge Tognoli del 1989. La legge quadro sui lavori pubblici, promulgata nel 1994, prevedeva l’istituto della concessione come strumento alternativo all’appalto. Gli articoli dal 37-bis al 37-octies della legge quadro, che disciplinavano il project financing, furono invece introdotti nel 1998. Si dovette pertanto attendere il 2000 per la presentazione delle prime proposte di project financing.
I parcheggi realizzati a seguito di gare di concessione aggiudicate fino a tutto il 2000 furono poco più di una ventina, buona parte dei quali beneficiarono dei contributi previsti dalla Tognoli.
All’inizio non tutti i bandi erano correttamente formulati. Dei 18 bandi di gara di concessione relativi a parcheggi pubblicati tra il 2001 ed il 2002, solo in 8 è indicato il valore delle opere da realizzare, in media sui 5 milioni di euro. A partire dal 2003 la qualità delle gare di concessione si normalizza: il ricorso sempre più frequente a tale strumento fa sì che i bandi siano più completi e rispondenti alle normative. Tra gli interventi più importanti di questi anni si possono citare i parcheggi interrati dell’ex Manifattura Tabacchi a Bologna, di Piazza Vittorio Veneto a Torino e di Piazza Cittadella a Verona.
Tra il 2004 ed il 2007 il numero medio annuo delle gare di concessione per parcheggi è di 12, in flessione rispetto agli anni precedenti. Infatti il ricorso sempre più frequente al project financing fa sì che la gara di concessione ex art. 19 della legge quadro – dal 2006 inserita nell’art. 146 del Codice dei contratti – sia riservata ad interventi mirati, per i quali gli enti locali dispongono già di progetti preliminari.
Non tutte gare di concessione vanno a buon fine, concludendosi con l’aggiudicazione: in qualche caso vanno deserte, altre volte problemi di varia natura (tra cui ricorsi di ogni genere) ne impediscono il corretto svolgimento. In media il numero di gare che si conclude con l’aggiudicazione oscilla intorno ai due terzi delle gare indette.
Una soluzione per la sosta molto più diffusa all’estero che non in Italia: parcheggi multipiano fuori terra
Tra il 2000 ed il 2001 furono presentate oltre 20 proposte di project financing relative a parcheggi interrati da realizzare a Firenze, Milano, Roma e Padova, con una discreta partecipazione alle gare di licitazione privata conseguenti alla valutazione di pubblico interesse di alcune proposte.
Negli anni seguenti le informazioni relative ai positivi dati gestionali di alcuni interventi realizzati negli anni ’90 inducono gli imprenditori ad annoverare i parcheggi tra le opere “calde”. Cominciano anche a circolare voci relative a possibili modifiche della legge quadro, tese a tutelare meglio la figura del promotore, modifiche introdotte poi dalla legge n. 166/2002: prelazione a favore del promotore e obbligo di indicare con apposito avviso le opere da realizzarsi con l’apporto di capitali privati.
Nel 2002 sono pubblicati avvisi relativi a 38 interventi a Roma, Torino, Bari, Trieste, ed in altre città di minori dimensioni. Un caso a parte è rappresentato da Milano, il cui sindaco, nominato commissario straordinario per l’emergenza del traffico, può servirsi di poteri speciali per consentire la realizzazione di parcheggi in concessione in tempi rapidi. In quest’anno si svolgono anche 13 gare di licitazione privata, e risultano aggiudicate 9 concessioni su proposte presentate negli anni precedenti.
Le modifiche apportate alla legge quadro fanno sì che nel 2003 si riscontri un buon incremento sia del numero degli avvisi informativi – quasi 140 – che in quello delle proposte presentate, oltre 60: il settore dei parcheggi si colloca al secondo posto, dopo gli impianti sportivi, tra le categorie di opere pubbliche realizzabili con l’apporto di capitali privati.
Numero annuo delle gare di concessione per parcheggi su iniziativa delle amministrazioni pubbliche.
Anche il numero delle gare relative a proposte già valutate di pubblico interesse presenta un incremento rispetto al 2002 (20 contro 13). Per 13 interventi si conclude l’iter della proposta, con l’aggiudicazione della concessione quasi sempre al promotore. La partecipazione alle gare diventa infatti poco vantaggiosa per i competitori, data la prelazione al promotore e l’assenza di risarcimento per le spese sostenute.
Il trend positivo iniziato nel 2003 continua nei due anni seguenti, nei quali gli avvisi pubblicati riguardano oltre 260 parcheggi ed il numero delle proposte presentate supera le 160. Spesso vengono presentate più proposte in competizione tra loro, mentre sono indette 58 gare di licitazione privata relative ad interventi già valutati di pubblico interesse. Infine sono 62 le concessioni definitivamente aggiudicate.
Nel 2006 e nel 2007 il trend positivo, che faceva avvicinare al 50% il rapporto tra le proposte presentate e le concessioni aggiudicate, lasciando ben sperare per il futuro, si interrompe, tanto che nel 2006 abbiamo solo 86 avvisi : gli avvisi sono meno di 160, le gare ex art. 155 del Codice dei contratti (nel frattempo entrato in vigore) circa 40, mentre il numero di concessioni aggiudicate si riduce a 36, nonostante l’elevato numero di proposte presentate nei due anni precedenti.
L’aggiudicazione della concessione costituisce solo il primo passo del percorso non privo di ostacoli che porta alla realizzazione dell’intervento. Gli ostacoli sono legati a problemi di impatto ambientale per i parcheggi fuori terra, mentre per i parcheggi interrati sono costituiti dai costi di costruzione legati alle caratteristiche delle aree di scavo, all’esigenza di salvaguardare gli edifici circostanti ed all’eventualità – tutt’altro che remota nelle città italiane – di trovare reperti archeologici durante gli scavi. A volte i reperti sono asportabili, ma può capitare di imbattersi in resti più cospicui: in questo caso la Soprintendenza fa sospendere i lavori per accertare, mediante scavi affidati a personale qualificato, l’entità e la consistenza dei reperti.
Bologna: strutture del parcheggio interrato ex Manifattura Tabacchi in fase di costruzione
Inoltre nelle aree di scavo devono essere individuati tutti i sottoservizi presenti, predisponendo un piano di interventi per il loro spostamento in modo che l’erogazione dei servizi sia interrotta solo per brevi periodi e che al termine dei lavori le reti siano adeguatamente ripristinate secondo le disposizioni degli enti preposti alla gestione.
Tutti questi motivi rendono complessa e costosa la realizzazione di un parcheggio interrato: è dunque necessario che le pubbliche amministrazioni mettano a punto adeguati studi di fattibilità (sotto il profilo tecnico, ambientale ed economico) su cui fare le valutazioni, anche di natura politica, relative alla possibilità di realizzare l’intervento. Una volta accertata l’esigenza di disporre di un parcheggio e la sua fattibilità, si dovrebbe procedere con determinazione ed in tempi rapidi alle successive fasi di progettazione, di gara e di realizzazione.
Accade invece che insorgano problemi di natura politica o ambientale che ostacolano la realizzazione dell’intervento anche a progetto esecutivo approvato o addirittura a lavori iniziati. Nel caso in cui per la realizzazione degli interventi si sia fatto ricorso all’apporto di capitali privati, questo tipo di ostacoli ed i maggiori costi che ne derivano costituiscono un deterrente che alla lunga finisce col disincentivare le imprese dall’impegnarsi in ulteriori investimenti nel settore.
Dati annui del project financing nel settore dei parcheggi in Italia.
Oggi è più che mai necessario fare pressione sulle pubbliche amministrazioni, a qualsiasi parte politica appartengano, affinché dimostrino serietà, determinazione e coerenza nell’affrontare i problemi relativi alle esigenze della sosta.
Può essere utile, infine, mettere a fuoco le attuali prospettive del settore anche alla luce delle forti oscillazioni del prezzo dei carburanti verificatasi in quest’ultimo periodo.
Per quanto riguarda la sosta su strada, anche in Italia – come in Europa – le amministrazioni locali considerano sempre più i proventi derivanti dalla sosta e dalle multe come revenues tutt’altro che trascurabili, soprattutto dopo l’abolizione dell’ICI sulla prima casa, pertanto la domanda di apparecchiature per il controllo ed il pagamento della sosta continua ad essere sostenuta.
Questa tendenza è confermata dall’incremento del numero di gare per l’affidamento del servizio di gestione e controllo della sosta bandite da parte di comuni di dimensioni anche medio-piccole. Tale sollecitudine, che dovrebbe scaturire dall’esigenza di razionalizzare e di gestire al meglio la sosta urbana, ha origine soprattutto dal bisogno di fare cassa.
Si confermano dunque per i prossimi anni buone prospettive per le aziende specializzate nella gestione e nel controllo della sosta su strada e per le imprese produttrici di apparecchiature per la riscossione della sosta.
Un parcheggio meccanizzato a Bologna: una soluzione valida nei casi in cui lo spazio disponibile sia limitato.
Per quanto riguarda i gestori di parcheggi in sede propria, negli ultimi anni si è assistito ad un incremento nell’uso dei parcheggi situati in posizione strategica in prossimità dei poli di attrazione delle città di medie e grandi dimensioni, a tutto vantaggio dei ricavi gestionali prodotti. Ma le oscillazioni del prezzo del petrolio hanno avuto come effetto sia l’aumento del costo di alcune utenze (in particolare l’energia elettrica, voce significativa dei costi gestionali) sia una certa contrazione nell’uso del mezzo di trasporto privato da parte delle fasce più deboli.
In conclusione, sarà opportuno studiare – anche alla luce della recente crisi economica – i futuri cambiamenti nel comportamento degli utenti in relazione all’uso del veicolo privato per gli spostamenti e per la sosta. È possibile che si determini un incremento nell’uso dei mezzi di trasporto pubblico ed una conseguente parziale riduzione nella circolazione delle autovetture private: questo comporterebbe l’esigenza di una migliore integrazione tra le due modalità di trasporto mediante la creazione di reti di parcheggi scambiatori posizionati a corona dei centri urbani e ben integrati con servizi di trasporto rapido (navette, metrotramvie).
Laddove siano presenti aree disponibili per la realizzazione di parcheggi scambiatori, la capienza di tali parcheggi può essere incrementata tramite la costruzione di strutture a uno o più livelli fuori terra (dai costi contenuti), come avviene frequentemente all’estero.
Tuttavia l’accessibilità ai centri urbani andrà sempre garantita ai veicoli privati mediante un’attenta programmazione di parcheggi pubblici – quasi sempre interrati – vicino ai poli di attrazione. In alcune realtà urbane saranno preferibili pochi interventi di ampia capacità, mentre soprattutto nelle grandi città si potrà optare per una rete di diversi interventi di dimensioni contenute distribuiti nel tessuto urbano, sempre con lo scopo di favorire la mobilità urbana e lo sviluppo delle attività nei centri urbani.
I parcheggi modulari con struttura in metallo consentono il raddoppio della superficie utile di un parcheggio a raso.
